Comm.801

현 정부 출범과 함께 2008년 3월에 설립한 방송통신위원회가 벌써 4년이 다 돼간다. 방송통신위는 방송과 통신의 융합 현상을 맞아 이를 관리하는 기구가 필요하다는 중론의 결과물이었다. 그러나 방통위는 그동안 정치적으로 중립적이지 못했으며 디지털 시대에 맞는 산업정책을 선도하지도 못했다. 방송정책으로 “주류 보수 신문사들에 종합편성채널을 허가하고 지원한 것이 전부”라는 비판을 듣는다. 통신정책으로는 ‘아이티(IT)산업 경쟁력 지수’(EIU 측정)가 2007년 세계 3위에서 2011년 19위로 급락한 데서 보듯 한국이 아이티 강국의 지위를 놓치게 하였다.

‘대통령 직속 합의제 행정기구’로서의 방통위 방식은 두 가지 이유로 융합현상을 다루는 데 바람직하지 못하다. 첫째로, 이 모델은 ‘방송 독립성’과 충돌한다. 대통령 직속 기구인 방통위는 다른 정부 부처와 함께 당대 정권의 정책을 일관되게 펼쳐야 한다. 통신영역은 특히 정부의 주도적 역할이 중요하다. 반면에 방송영역은 정부의 주도성이 위험하다. 이 때문에 2000년 통합방송법 제정 당시 방송 정책 관련 업무를 정부기구였던 공보처에서 떼어내 방송위원회로 옮긴 것이었다. 현 방통위는 ‘합의제’라고는 하지만 여야 추천 위원의 구도가 3 대 2로, 정치적 중립성이 문제가 되는 어떠한 정책도 다수결을 통해 현 정권에 유리하게 추진할 수 있다. 더구나 “이명박 대통령을 만드는 데 생을 걸다시피 노력”했다는 인물이 위원장이 되었다. 방통위원장은 옛 정보통신부 장관과 옛 공보처 장관의 지위를 함께 지닌 강력한 자리가 됐지만 야당 추천 상임위원 2명은 정부조직 내의 ‘꾸어다 놓은 보릿자루 같은 신세’로 전락하였다.

둘째로, 통합 부처는 방송과 통신의 특성 차이를 무시하게 된다. 규제 대상들에 대해 ‘중립적 태도’를 유지하려다 보니 양쪽을 구별하지 않고 같은 기준을 적용하게 되는 것이다. 통신 정책은 산업적 특성이 강하므로 사업자 간의 공정경쟁이 주요 이슈가 된다. ‘공정한 가격’과 ‘소비자 접근’이 물리적 차원의 통신 패러다임 키워드다. 반면에 방송 정책은 공공적 특성이 강하므로 시민적 가치의 확대가 중요하다. ‘공정성’과 ‘프로그램 품질’이 정신적 차원의 방송 패러다임 키워드다. 결과적으로는 공무원 조직인 정보통신부가 민간 조직인 방송위원회를 흡수한 셈이 되어 모든 미디어 현상에 통신 규제 방식을 일방적으로 적용하는 경향이 더 강해졌다. 윤석민 교수(서울대)도 방통위의 조직 문화를 분석한 논문에서 “방송위원회로 대표되는 사회·문화적 패러다임의 소멸” 현상을 보고한다. 한편으로는, 통신 쪽에서도 경제원리가 아닌 정치논리로 시장이 왜곡되고 있다고 불만이다.

경제협력개발기구(OECD) 가입국 중에 방송통신 정책, 전송수단 규제, 주파수 할당, 내용 규제 모두를 아우르는 ‘슈퍼 규제기구’를 둔 나라는 한국이 유일하다. 영국도 방송정책은 문화부, 방송과 통신의 통합 규제는 오프콤(Ofcom)이 담당하지만 공영방송 <비비시>(BBC)의 규제만은 ‘비비시 트러스트’(BBC Trust)가 별도로 담당한다. 필자의 경우, 방송의 공공성을 담보할 기구로 ‘공공방송위원회’를 설치하자고 주장한다. 통신 및 융합 미디어 담당 기구와는 별도로 <한국방송>(KBS), <문화방송>(MBC), <교육방송>(EBS), 민영 지상파 방송 등 공공적 속성이 강한 방송만을 담당하는 규제기구를 두자는 것이다. 4년간의 실패를 잘 보았으니 이제 새로운 방식에 대한 논의를 시작할 시점이 되었다.

방송은 한-미 자유무역협정(FTA)으로 손해가 날 전형적인 영역이다. 에프티에이의 원칙은 양국 방송물과 사업자가 상대국에서 동등한 대우를 받는 것이다. 그러나 실상은 미국 방송 프로그램이 지금보다 더 일방적으로 수입되고, 한국의 것은 지금처럼 거의 수출이 안 되는 것이다. 그간 유지해 왔던 여러 보호조처들이 풀리기 때문이다. 영화와 애니메이션 등 국내 제작물 편성 의무는 줄이고, 한 개 나라(곧 미국)에서 수입한 프로그램 편성 비율은 늘린다. 지상파, 보도, 종합편성, 홈쇼핑 채널을 제외하고 어떠한 채널도 미국인이 100% 소유할 수 있다.

이제 좁은 한국 시장에서 괜히 큰돈 들여 프로그램 만들었다가 손해 보는 것보다는 제작비는 많이 들었지만 값은 싼 미국 것을 편성하는 게 나을 것이다. 경쟁력 있는 분야는 더 키우고 그러지 못한 분야는 상대에게 넘긴다는 것(‘비교우위론’)이 에프티에이의 정신이라면 방송산업을 미국에 넘기는 것은 자연스러운 귀결이다. 그러나 이는 정서와 창의성을 함께 넘기는 셈이 된다. 비록 서양 옷을 입고 있지만 한국인은 같은 정서와 유대감을 지켜왔다. 방송은 이러한 정체성 유지 수단 중 하나였다. 한국 시청자는 시간이 지날수록 수준이 낮아지는 국산 프로그램보다는 ‘미드’(미국 드라마)를 더 보게 될 것이다.

애초에 방송은 산업이 아닌 문화로 취급되어 자유무역 대상이 아니었다. 그러나 1980~90년대 진행된 다자간 자유무역협상인 우루과이 라운드에서 방송을 ‘서비스 분야’로 끼워 넣었다. 그런데 많은 나라가 한번에 협정을 맺는 방식인 우루과이 라운드는 진척이 쉽지 않았다. 이에 미국은 작은 나라를 하나씩 골라 양자간 협상을 타결해, 종국에는 이 협정 내용들이 국제무역협상의 ‘표준’이 되게 하는 에프티에이를 추진한다. 한국의 방송도 ‘서비스 산업’의 하나로 미국에 개방하게 됐다.

개방 자체보다 걱정스러운 것은 방송의 창의성과 공정성을 키울 수 있는 장치들을 더는 가동하기가 어렵다는 점이다. 언어와 문화적 차이 때문에 국제 경쟁력이 약한 한국의 방송은 지금의 개방 수준으로도 오히려 보호·육성해야 할 지경이다. 이 때문에 사회자산인 전파를 쓰는 지상파 방송에 더욱 강한 의무와 사회적 지원을 부여하고 다른 방송사들의 창의성과 공정성을 견인하는 역할을 맡기는 것이 중요하다. 그러나 불행히도 사회적 지원은 에프티에이 원칙에 배치된다. 협정문은 세계적 추세를 무시 못해 공영방송 수신료를 당분간 유지하기로 하였지만(이를 ‘미래 유보’라고 한다) 이외의 새로운 지원방안은 불가능하다. 미리 열거해 올려놓은 것만 예외로서 인정되는 ‘네거티브 리스트 방식’ 때문이다. <문화방송>(MBC)과 <에스비에스>(SBS)는 지원 대상에서 아예 제외되며, 부가 채널 등 지상파에 대한 어떠한 특혜도 불공정 거래행위가 될 것이다.

예전에는 국내 사영 다채널 사업자들이 공적 가치를 지키려는 여러 조처에 ‘항의’하는 수준이었지만, 이제 한국에 들어오는 미국 사업자들이 불공정을 ‘제소’하게 될 것이다. 이외에도 방송 전반에 대해 현명한 지원정책이 떠올라도 이는 협정 위반이 될 가능성이 크다. 씁쓸한 이야기이나, 특정 방송이 좋은 채널번호를 받도록 정부가 행정지도(?)하는 것도 불가능할 것이다. 방송분야에서 에프티에이의 가장 큰 문제는 방송의 상업화가 더 가속화된다는 점이다. 그리고 한국 프로그램 수준이 점차 떨어지고 미국 프로그램은 늘어가는 상황에서도 손발 묶인 국가가 나서서 할 수 있는 일은 없어진다는 사실이다.

요즘 조금씩 흘러나오는 종합편성 채널의 야심찬 프로그램 계획을 보면 경쟁을 통해 시청자의 선택권을 확대하겠다던 종편 허가의 뜻이 맞아떨어질 것 같기도 하다. 그러나 개별 방송사에 따라, 그리고 개별 프로그램에 따라 경쟁력을 보일 수도 있지만 이 때문에 한국 사회 전체의 방송 품질이 좋아질 것 같지는 않다. 제작비의 원천이 되는 광고비 총액은 경기 부침에 따라 달라질 뿐, 종편 채널로 광고물량이 더 늘지는 않을 것이기 때문이다. 지상파, 케이블, 위성방송 채널들이 나누어 갖던 방송광고 총액을 이들 4개 채널이 추가되어 나누게 되는 셈일 뿐이다.

종편 채널 대부분은 초기에 과감한 투자로 시청률을 급상승시켜 선순환 구조를 만드는 전략을 쓸 것으로 보인다. 하지만 제한된 광고물량을 놓고 공격적으로 제작비를 투입하는 것은 점차 그에 비례한 만큼의 수익을 보장하지 못하게 될 가능성이 크다. 더구나 채널 경쟁에 따라 유능한 진행자, 작가, 프로듀서, 기술진 등의 인건비도 획기적으로 올라가 같은 수준의 프로그램이라도 과거보다 더 많은 돈을 들여야 할 것이다. 영국 <비비시>(BBC)가 조사한 바로, 전국규모 주요 방송채널이 늘어날수록 그 사회의 개별 프로그램 평균 제작비는 줄어든다. 처음에는 각 방송사가 경쟁에서 이기기 위해 제작비를 많이 써 그만큼 방송품질이 올라갈 듯 보인다. 하지만 채널수가 더 늘어나게 되면 시청률이 흩뿌려지므로 투입한 제작비를 회수할 만큼의 광고수익이 보장되지 않는다. 방송사들은 이때 저가 프로그램으로 작은 마진을 내는 전략으로 선회할 수밖에 없다. 이런 현상은 방송시장이 좁을수록 더 심해진다.

이렇게 되면 시트콤, 퀴즈쇼, 시사고발, 대담 등과 같은 ‘저비용 중시청률’ 프로그램들이 주류를 이루게 된다. 창의성은 물론이고 기대했던 다양성의 목표도 이루지 못하게 된다. ‘고비용 고시청률’ 대하드라마와 ‘고비용 저시청률’ 고품격 다큐멘터리는 점점 더 엄두내기 어렵다. 고비용에 성공 예측도 매우 어려운 드라마도 선택을 주저하게 되며, 초기의 실패를 감내하며 숙성기간을 많이 주어야 하는 버라이어티쇼 또한 쉽지 않다. 코미디 프로그램도 마찬가지다. 이러한 장르들을 편성하려면 미국과 일본 등에서 이미 성공한 포맷이나 프로그램을 사오는 것이 안전할 것이다. 모험을 피하다 보면 창의력은 자라지 못하고 프로그램 경쟁력은 약해지는 악순환에 빠지게 된다. 이는 종편만이 아니라 지상파 방송을 포함한 방송 전체에 해당되는 원칙이다.

이런 상황에서 방송의 품질을 지켜낼 희망은 공영방송에 있다. 이 방송은 사영방송과 달리 수익을 내서 주주에게 돌려주어야 하는 부담이 없어 프로그램 재투자가 더 쉽다. 또한 수신료 수입을 받는 공영방송은 다른 방송사보다 과감한 실험과 투자가 가능하다. 공영방송이 만들어 낸 새로운 포맷과 방송 수준을 다른 방송사들이 흉내내면서 한 사회의 방송문화 수준이 올라가는 것이다. 그러나 지금 한국 공영방송들은 시대착오적 다큐멘터리를 제작하고, 사회적 위험성을 알린 제작진을 징계하고, 도청사건에 연루되는 등의 일에 머물고 있으니 정말 답답할 노릇이다. 이렇게 가다가는 한국의 방송품질이 전반적으로 나빠져서 ‘미드’가 다시 주시청시간대를 차지하게 될 날이 올지 모른다. <보난자>와 <맥가이버>를 보고 자라난 세대지만 각고의 노력 끝에 경쟁력을 쌓아 한류 신화를 만들어낸 것이 어느 순간 수포로 돌아갈까 너무도 불안하다.

O 제목: 한국 방송정책의 결정과정과 특징 - 신제도주의적 시론
O 저자: 강형철
O 출처: 방송통신연구 75호 (2011 여름)
O 신제도주의적 시각에서 한국 방송정책 결정 방식의 특성을 알아보았다. 이는 한국에서 방송정책이 결정되는 공식구조뿐만 아니라 비공식적으로 관례화된 절차나 행동규범 등을 조감해보고자하는 것이다. 구체적으로, 스코트(Scott, 1995)가 제시한 세 가지 제도분석의 차원 즉 규범적, 규제적,문화적/인지적 차원에서 한국 방송 정책이 어떠한 특징을 지니고 있는지를 논의하였다. 한국 방송정책
은 규범적 차원에서 국가주의적 공익가치를 내세우는 의사결정의 결과물로서의, 그리고 규제적 차원에서 시장주의와 정파주의적인 특성을 보인다. 문화적/인지적 차원에서는 방송을 국가발전에 기여하는 신기술도구로 인식하는 특성을 보이며 정부부서의 여전한 방송 장악력 유지와 서방 선진국을 모방하려는 동형화의 특성, 그리고 정책 정당화를 위한 형식적 사회적 논의의 장이라는 정례적 특성을 보이고 있다 이러한 발견들은 “무엇이 어떠한 변화를 이끄느냐”를 보아 왔던 그간의 ‘구제도주의적’ 접근과 달리 “변화하지 않는 것이 무엇인가”를 알려줌으로써 오히려 현실적인 변화를 이끌어내는 단초로 활용될수 있을 것이다.

(전문 보기) Korean_Broadcasting_Policy_-HCKang.pdf.